ВВЕДЕНИЕ.

Настоящий доклад готовился в рамках второго этапа проведения исследования «Мониторинг состояния избирательной системы, её развитие и реализация избирательных прав в России с использованием ресурса информационного портала «Выбор народа». При реализации проекта используются средства государственной поддержки, выделенные Институтом общественного проектирования в качестве гранта в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 02 марта 2011 года №127–рп
Актуальность исследования обусловлена необходимостью качественного изучения состояния избирательной системы и избирательных прав граждан РФ на выборах разного уровня, с учетом активизации гражданской активности и изменений избирательного законодательства. Основная проблема – прошедшие в декабре 2011 года выборы в Государственную Думу Российской Федерации и выборы Президента России прошедшие 4 марта 2012 года, возросшая активность гражданского общества в контроле за избирательными процессами и происходящие по инициативе Президента РФ изменения законодательства о выборах и политических партиях находят неоднозначную оценку в обществе. При совершенствовании законодательства, продолжает оставаться проблема нарушений избирательных прав граждан со стороны отдельных участников избирательного процесса.
В ходе подготовки доклада сделана попытка изучить состояние избирательной системы РФ после выборов Государственной Думы РФ VI созыва, в ходе выборов Президента России, региональных и муниципальных выборов в марте с.г., а также связанным с этими выборами ростом политической активности граждан. В ходе второго этапа исследования анализировался период избирательного цикла «зима-лето 2012», выборы глав г. Красноярск и г.Омск в настоящее исследование не попали. В результате исследовательских и аналитических работ было проведено изучение процесса соблюдения избирательных прав граждан в ходе проведения выборов на федеральном и региональном уровнях. Проведен предварительный анализ участия институтов гражданского общества в избирательных процессах на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Проведена экспертная оценка законодательной базы, регламентирующей порядок проведения прошедших избирательных кампаний, а также принятые изменения избирательного законодательства.
В ходе исследования и подготовки доклада использовались качественные методики исследования. Аналитической задачей исследования является сбор, систематизация и классификация данных, полученных, в результате мониторинга СМИ и вторичных исследований. В рамках исследования и подготовке аналитического доклада был осуществлен поиск и анализ информации из следующих групп источников:
Мониторинг и анализ СМИ, информационных порталов, официальных сайты политических партий, общественных организаций и иных объединений граждан, специализирующихся в сфере избирательных процессов посвященных выборной тематике (результаты анализа публикаций, в том числе фиксирующих нарушения в ходе проведения выборов).
Вторичные исследования социологических материалов и аналитических докладов по исследуемой проблематике, проведенных ранее социологическими и исследовательскими центрами, НКО, занимающимися выборной проблематикой, ЦИК России.
Анализ законодательства о выборах и правоприменительной практики.
Изучение и анализ отчетов о работе различных «горячих линий»
Изучение и анализ материалов проведенных в рамках исследования круглых столов, сбор и анализ экспертных мнений, оценочных суждений и прогнозов.
Научные и аналитические публикации по изучаемой теме.
Среди социологических организаций вторичному исследованию подвергались материалы исследований ВЦИОМ, ФОМ, Левада-Центр проведенные этими службами в исследуемый период и отвечающие целям настоящего исследовательского проекта.
Среди общественных структур анализировались материалы Общественного совета «Честный выбор»; Ассоциации НКО по защите избирательных прав «Гражданский контроль»; Ассоциации НКО в защиту прав избирателей «Голос»; Российского фонда свободных выборов; Независимого объединения волонтеров «Гражданин наблюдатель»; Общественного проекта «Лига избирателей» и других активно показавших себя в ходе избирательной кампании.
В ходе мониторинга печатных и электронных СМИ, соответствующих информационных порталов анализу в первую очередь подвергались материалы, размещенные на информационном портале «ВЫБОР НАРОДА» в разделе «Аналитика» http://www.vybor-naroda.org/analitics/ и в разделе «Социология о политике» http://www.vybor-naroda.org/sociologiaopolitike/ .

В исследовательских работах и подготовке доклада принимали участие сотрудники МОО «Институт современной политики», а также: Богданов Игорь Васильевич – кандидат психологических наук, Исполнительный директор Российского фонда свободных выборов(1.3, 2.2); Брод Александр Семенович – Сопредседатель Общественного Совета «Честный выбор» ( 2.1, 2.2); Игнатов Александр Вячеславович – кандидат юридических наук, исполнительный директор Российского общественного института избирательного права (1.1, 1.2); Канаева Екатерина Константиновна – заместитель директора АНО Центр прикладных исследований и программ (проведение круглых столов и мониторинг СМИ); Точенов Александр Сергеевич – вице-президент Института современной политики.



РАЗДЕЛ I Состояние избирательной системы и избирательных прав граждан

Законодательная база, регламентирующая порядок проведения выборов в избирательных кампаниях 2012 года.

Правовое регулирование выборов Президента Российской Федерации 4 марта 2012 г. осуществлялось Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации», другими федеральными законами.
Последние изменения в Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» были внесены 25 июля 2011 года, т.е. за достаточный срок до начала избирательной кампании, что было обусловлено во многом «наложением» сроков двух федеральных избирательных кампаний – по выборам депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации во взаимосвязи с практикой одновременного внесения изменений во все законодательные акты, регулирующие выборы и избирательные процедуры в России. При этом указанные изменения не носили принципиальный характер. Такое положение в полной мере соответствует международным стандартам, сформулированным, в частности, в Своде рекомендуемых норм относительно выборов: руководящие принципы и пояснительный доклад, принятом Европейской комиссией «За демократию через право» (Венецианской комиссией) 18-19 октября 2002 г. (пт. II.2b), согласно которому следует запретить пересматривать основополагающие элементы закона о выборах менее чем за год до проведения выборов.
Наиболее существенным изменением, затрагивающим конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации, принятым после выборов 2008 г. стало увеличение срока полномочий главы государства с четырех до шести лет. Соответствующее изменение в ч. 1 ст. 81 Конституции Российской Федерации было внесено еще в 2008 году, а новый срок полномочий впервые применен в отношении Президенту Российской Федерации, избранного на выборах 4 марта 2012 г.
Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» осуществлено детальное правовое регулирование всех аспектов организации и проведения выборов Президента Российской Федерации; право издавать инструкции и иные правовые акты по вопросам применения Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» и Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предоставлено Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. При этом детализированность законодательного регулирования предопределяет исключительно техническое значение таких инструкций (например, формы документов, представляемых субъектами избирательного процесса, описание бланков удостоверений, выдаваемых специальным субъектам избирательного процесса, некоторые разъяснения, касающиеся особенностей текущей кампании и т.п.). Такая ситуация с правовым регулированием отвечает требованиям п. 4 ст. 1 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ и п. 2а Руководящих принципов относительно выборов, являющихся частью Свода рекомендуемых норм при проведении выборов, одобренного Европейской комиссией «За демократию через прав» (Венецианской комиссией) 18-19.10.2002 г.
Принцип всеобщего избирательного права, являющийся одним из основополагающих в системе международных избирательных стандартов, отражен как в Конституции Российской Федерации, так и в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации». В Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» воспроизведено конституционное ограничение всеобщего избирательного права применительно к праву избирать: его лишены граждане, признанные судом недееспособными, и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (в обоих случаях основанием лишения избирательных прав является вступивший в законную силу судебный акт), что соответствует условиям, рекомендуемым в п. 1.1d Руководящих принципов Венецианской комиссии.
Вместе с тем, Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» установлен единый перечень ограничений пассивного избирательного права, ряд из которых являются, по сути, дополнительными, по сравнению с установленными Конституцией Российской Федерации. Так, правом быть избранными на должность Президента Российской Федерации не обладают граждане, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, осужденные к лишению свободы за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления экстремистской направленности и имеющие на день голосования неснятую или непогашенную судимость указанное преступление, подвергнутые административному наказанию за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики и символики, производство и распространение экстремистских материалов, а также в отношении которых решением суда установлен факт нарушения ограничений, связанных с противодействием экстремизму, если они совершены в течение четырех лет до дня голосования (ст. 3). Оценивая данные ограничения, с точки зрения соответствия международным стандартам и международной практике, а в частности п. 1.1d Руководящих принципов Венецианской комиссии, следует отметить, что эти ограничения установлены законом и допускаются лишь по прямому решению суда (однако, процессуальное законодательство Российской Федерации не обязывает суд в случае вынесения приговора, постановления, решения или иного акта, влекущего лишение пассивного избирательного права, четко указывать на это в резолютивной части судебного акта). Вместе с тем, лишение пассивного избирательного права граждан, подвергнутых наказанию за административные правонарушения и, возможно, не подвергнутых вообще никакому наказанию в случае установления факта нарушения указанных выше ограничений тем более в течение достаточно длительного срока, не в полной мере отвечает принципу пропорциональности и критерию серьезности правонарушения, которое является основанием для лишения избирательных прав, предусмотренных п. 1.1d Руководящих принципов Венецианской комиссии.
Следует отметить, что в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» содержится не только декларативная норма о равных избирательных правах граждан, проживающих или находящихся в период проведения выборов за пределами территории Российской Федерации, но и положения, обеспечивающие такое равенство: право указанных граждан ставить подписи в поддержку выдвижения кандидатов и участвовать в других избирательных действиях, а также их возможность проголосовать на избирательных участках, образуемых в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации. Для реализации такого равенства образуются две территориальных избирательных комиссии, подчиненные непосредственно ЦИК России.
Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» предусматривает возможность выдвижения кандидатов в порядке самовыдвижения и выдвижения зарегистрированными в установленном порядке политическими партиями. При этом в первом случае гражданин должен создать группу избирателей, поддерживающую его выдвижение, в количестве не менее 500 человек. Федеральный закон, основываясь на принципе пропорционального равенства, допускаемого п. 2.3 Руководящих принципов Венецианской комиссии, устанавливает два основания регистрации кандидатов: подписи избирателей и факт выдвижения политической партией, допущенной к распределению мандатов на ближайших предыдущих выборах депутатов Государственной Думы. При этом действовавшее на выборах 2012 г. количество подписей избирателей, необходимое для регистрации кандидата (два миллиона подписей) не вписывалось в рекомендуемое Венецианской комиссией количество не более одного процента подписей от числа избирателей в избирательном округе, т.к. составляет 1,83% от числа избирателей в федеральном избирательном округе. При этом указанное количество подписей является одинаковым для всех кандидатов, представляющих для своей регистрации подписи избирателей, чем обеспечивается соблюдение принципа равенства кандидатов. Следует отметить, что в ходе избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации действовавшим главой государства были предложены изменения законодательства, включающие, в т.ч. существенное снижение количества подписей, необходимых для регистрации кандидата на должность Президента Российской Федерации (300 тыс. для самовыдвиженцев и 100 тыс. для кандидатов от непарламентских партий). Такие изменения будут действовать на следующих выборах главы государства.
Гражданину, не имеющему по различным причинам возможности прибыть в день голосования на избирательный участок, обеспечивается возможность с использованием особых форм голосования: голосования по открепительному удостоверению на любом избирательном участке в день голосования, голосования вне помещения для голосования в день голосования, а также досрочного голосования отдельных групп избирателей на избирательном участке и досрочного голосования всех избирателей на избирательном участке, что создает условия для реализации равного избирательного права. При этом внесенными после предыдущих федеральных выборов изменениями предусмотрено упорядочение голосования вне помещения, благодаря которому существенно повысился контроль за движением открепительных удостоверений на всех этапах избирательного процесса.
Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» гарантирует осуществление международного наблюдения за выборами, а также наблюдения за выборами со стороны зарегистрированных кандидатов и политических партий, выдвинувших таких кандидатов. Вместе с тем, в Российской Федерации не в полной мере созданы условия для осуществления общественного наблюдения за выборами в смысле осуществления контроля со стороны российских общественных объединений, не выдвинувших кандидатов и, следовательно, не заинтересованных в итогах голосования. Такие общественные объединения не обладают правом назначения наблюдателей на избирательные участки, что ограничивает возможность внутреннего объективного контроля за процедурами, осуществляемыми в день голосования и при подсчете голосов избирателей. Вместе с тем, на практике некоторые организации направляли своих представителей на избирательные участки в правовом статусе представителя средства массовой информации, учрежденного такой организацией. При этом ряд таких СМИ сложно признать фактически действующими. Указанное положение позволяет говорить о существовании своего рода «имущественного ценза» для некоммерческих организаций – участвовать в наблюдении за выборами в помещениях для голосования фактически имеют право только некоммерческие организации, имеющие собственные зарегистрированные средства массовой информации.
Вместе с тем, существенным образом повысилась степень открытости и гласности избирательного процесса посредством введения видеотрансляции в сети интернет, доступ к которой мог получить каждый желающий. Впервые в мировой практике каждый избирательный участок (за исключением образованных в больницах, следственных изоляторах и воинских частях) был оборудован двумя веб-камерами, изображение с которых записывалось на специальный носитель и в он-лайн режиме транслировалось в сети интернет, где для получения доступа к трансляции необходимо было зарегистрироваться (без указания паспортных и иных персональных данных) либо воспользоваться аккаунтами основных почтовых серверов и социальных сетей. По окончанию выборов материалы видеозаписей с избирательных участков доступны на Портале государственных и муниципальных услуг http://epgu.gosuslugi.ru/pgu/service/-10000000413_418.html#_description. Организация видеонаблюдения определена постановлением ЦИК РФ от 27 декабря 2011 года № 82/635-6 «О Порядке видеонаблюдения в помещении для голосования на выборах Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года». Вместе с тем, законодательно не прописан правовой статус самой процедуры видеонаблюдения.
Таким образом, законодательство, регулирующее выборы Президента Российской Федерации, в целом соответствует международным избирательным стандартам и обязательствам Российской Федерации в сфере демократических выборов, его положениями гарантируется проведение выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Организационной особенностью выборов 4 марта 2012 г. стало отсутствие совмещенных с выборами Президента Российской Федерации основных выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Причиной этого являлась предусмотренная федеральным законом и реализованная всеми субъектами Российской Федерации, в которых сроки полномочий законодательных органов истекали в марте 2012 г., возможность изменения срока полномочий для переноса выборов на декабрь 2011 г. с целью их совмещения с выборами депутатов Государственной Думы. В этой связи одновременно с выборами главы государства в ряде регионов проходили только муниципальные выборы.
4 марта 2012 г. состоялись выборы депутатов шести представительных органов муниципальных образований – административных центров субъектов Российской Федерации. При этом все указанные выборы проходили в условиях императивной нормы, введенной Федеральным законом от 20.03.2011 г. №38-ФЗ, предусматривающей обязательное распределение не менее половины депутатских мандатов в представительных органах муниципальных районов и городских округов с численностью 20 и более депутатов по пропорциональной избирательной системе. Для большинства административных центров пропорциональная избирательная система на муниципальных выборах использовалась впервые.
Вследствие реализации указанного положения федерального законодательства, пять из шести выборов проходили по смешанной избирательной системе, при которой половина мандатов (Уфа, Киров, Омск) либо 50%, округленные до целого числа в большую сторону, мандатов (Горно-Алтайск, Псков) распределялись по пропорциональной системе, а одни выборы – в г. Нальчике проходили только по полностью пропорциональной избирательной системе. Следует отметить, что
На выборах во всех шести административных центах субъектов Российской Федерации был установлен «плавающий» 5% заградительный барьер. Таким образом, заградительный барьер во всех муниципальных образованиях установлен на уровне максимально допустимого значения, предусмотренного федеральным законом, что подтвердило тенденцию, выявленную при анализе законодательной базы выборов депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации. В связи с эти полагаем, что действенные решения о снижении размера заградительного барьера на региональных и муниципальных выборах (в случае принятия политического решения о необходимости такого снижения) следует принимать в виде императивных законодательных норм федерального уровня.
Следует отметить, что право проводить выборы депутатов представительного органа г. Омска по смешанной избирательной системе было защищено органами местного самоуправления и жителем города в судебном порядке. Так, определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 28.09.2011 г. по делу №50-Г11-10 признано недействующим положение закона Омской области, исключающее применение смешанной избирательной системы на выборах депутатов представительного органа муниципального района и городского округа с численностью 20 и более депутатов, и предусматривающее использование в таком случае пропорциональной избирательной системы для избрания всех депутатов представительного органа. Как справедливо отметил суд, муниципальное образование вправе в установленных федеральным законодателем пределах самостоятельно определять избирательную систему, по которой проводятся выборы депутатов. Так, в рассматриваемом случае именно к компетенции муниципального образование относится принятие решения о проведении выборов по смешанной избирательной системе при избрании не менее половины депутатов по пропорциональной системе (число таких депутатов также может быть установлено от 50% до 100%), либо исключительно пропорциональной избирательной системе.
При этом правовое регулирование муниципальных выборов в г. Горно-Алтайске и Нальчике не предусматривает разделение единого списка кандидатов на территориальные группы (части), а в г. Уфе и Пскове предусматривается разделение единого списка кандидатов на территориальные группы, соответствующие территориям одномандатных избирательных округов. Интересное решение принято в том же г. Омске, где список может состоять только из общемуниципальной части (т.е. без разделения на территориальные части или группы), либо из общемуниципальной части, в которой может быть не более трех кандидатов, и 10 региональных групп кандидатов, в каждой из которых должно быть не менее двух и не более четырех кандидатов. При этом право выбора варианта структуры единого списка кандидатов предоставлено политической партии или ее структурному подразделению, выдвигающему такой список.
При распределении депутатских мандатов по пропорциональной системе в четырех из шести представительных органов административных центров применяется метод наибольших остатков (квота Хэра) и в двух (Омск и Псков) вызывающая серьезную критику со стороны некоторых представителей гражданского общества метод делителей Империали.
4 марта 2012 г. прошли также выборы шести глав муниципальных образований – административных центров субъектов Российской Федерации.
Анализ положений законодательных и муниципальных правовых актов, регулирующих эти выборы, свидетельствует, о том, что региональный законодатель стремится установить максимально возможное количество подписей, необходимых для регистрации кандидатов на таких выборах – 2% (речь, естественно, о тех кандидатах, которые должны в соответствии с федеральным законом представлять подписи избирателей в поддержку своего выдвижения). Такое количество подписей установлено на выборах всех шести глав муниципальных образований, прошедших в марте 2012 г.
В двух из шести муниципальных образованиях (Горно-Алтайск, Ярославль) предусмотрена мажоритарная избирательная система абсолютного большинства, при которой в первом туре избранным признается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, а при повторном голосовании (во втором туре), которое проводится по двум кандидатам – кандидат, получивший большинство голосов, по сравнению со своим соперником. В остальных четырех муниципальных образованиях использовалась мажоритарная избирательная система относительного большинства, при которой избранным признается кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, по сравнению с другими кандидатами.
Анализ регионального законодательства, по которому проводились муниципальные выборы в марте 2012 г., свидетельствует, что в целом оно вписывается в установленные на федеральном уровне рамки правового регулирования. Вместе с тем, следует отметить, что практически по всем «настраиваемым параметрам», т.е. параметрам, по которым право выбора конкретного законодательного решения в рамках установленных федеральных предельных значений предоставлено региональному законодателю, последний стремится закрепить максимально возможные ограничения и выбрать максимально сложные для участников избирательного процесса значения параметров.




Изменения избирательного законодательства прошедшие в 2012 году

Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем последнем в этом качестве ежегодном Послании Федеральному Собранию о положении в стране, основных направлениях внутренней и внешней политики государства 22 декабря 2011 г. сформулировал ряд предложений по совершенствованию избирательного законодательства и связанного с ним законодательства об организации органов государственной власти, о политических партиях и др.
Кратко предложенные главой государства изменения можно назвать наиболее масштабной реформой законодательства в сфере политической жизни страны, начиная с 2000 г.
Следует отметить, что отечественные аналитики по-разному комментировали причины внесения этих предложений: от реакции главы государства на публичные мероприятия, прошедшие после выборов депутатов Государственной Думы 4 декабря 2011 г. и ставшие, по некоторым оценкам, наиболее массовыми мероприятиями оппозиционной направленности за последнее десятилетие, до очередных плановых шагов Президента по развитию политической системы государства, которые делались Д. Медведевым при оглашении каждого из своих посланий Федеральному Собранию. Полагаем, что истина, как это обычно и бывает, где-то посередине. Действительно, анализ всех четырех ежегодных посланий Президента Медведева парламенту свидетельствует, что в каждом из них целый раздел был посвящен совершенствованию политической системы и регулирующего ее законодательства. В связи с этим можно предположить, что и послание 2011 г. не было бы исключением и содержало бы определенные предложения в этой сфере, вне зависимости от декабрьских событий. Однако, декабрьские события, скорее всего, стали катализатором столь серьезных, в некотором роде революционных предложений главы государства. К таким, например, можно отнести снижение численности политических партий и введение прямых губернаторских выборов.
Итак, первым и достаточно сенсационным предложением Президента было «перейти к выборам руководителей субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов», т.е. вернуться к практике, существовавшей в России с 1996 по 2004 г., а в некоторых регионах – с 1991 г., естественно, с определенными новеллами. Первые выборы по новым правилам состоятся 14 октября 2012 г. в тех субъектах Российской Федерации, где полномочия назначенных по старой системе губернаторов истекают в период с 1 июня по 31 декабря 2012 г. (в случае, если они не будут прекращены досрочно, как это уже сделано в ряде регионов). В этой связи невольно вспоминается предложение, которое сейчас можно назвать предсказанием, в то время председателя ЦИК России Александра Вешнякова о том, что прямые выборы губернаторов могут возобновиться через 10 лет после их отмены в 2004 году. Прошло, правда, не 10, а 8 лет.
Возврат к прямым всенародным выборам высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации предусмотрен Федеральным законом от 2 мая 2012 г. №40-ФЗ, который был подписан Д. Медведевым за несколько дней до окончания срока его президентских полномочий.
Одной из принципиальных для российского законодательства новелл можно назвать систему поддержки выдвижения кандидатов на должность губернатора депутатами и главами муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Это то, что при обсуждении законопроекта стали называть «муниципальным фильтром». Однако, это не российское изобретение, т.к. аналогичная система поддержки выдвижения кандидатов на должность главы государства (система «поручительства» или «рекомендаций») действует, например, во Франции, где необходимо собрать подписи не менее 500 выборных должностных лиц и депутатов не менее 30 департаментов и заморских территорий, при этом не более 10% подписей может быть собрано одном департаменте. К слову, французские конституционалисты отмечают, что система рекомендаций никогда не была серьезным препятствием для кандидатов даже не представленных в парламенте политических сил. Как приживутся эти французские традиции в российских условиях, покажет время.
Так называемый «муниципальный фильтр» заключается в том, что выдвижение кандидата на должность губернатора должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации, в том числе от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов и (или) глав муниципальных районов и городских округов, т.е. муниципальных образований «верхнего уровня», при этом кандидат должен быть поддержан не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации. Необходимый для регистрации процент подписей устанавливается в указанных пределах законом субъекта Российской Федерации, число депутатов определяется как сумма предусмотренных уставами муниципальных образований, а число глав муниципальных образований – как число избранных и действующих на день принятия решения о назначении выборов губернатора глав муниципальных образований. В городах федерального значения Федеральным законом предусмотрена возможность установления законом субъекта РФ дополнительных требований к поддержке кандидата.
Таким образом, каждый раз при назначении выборов губернатора соответствующий орган (по видимому, это должна быть избирательная комиссия субъекта РФ, должна установить число подписей, необходимое для поддержки выдвижения кандидата).
Процедура сбора подписей имеет заметные особенности, по сравнению с привычным всем сбором подписей избирателей. Так, депутат вправе поддержать только одного кандидата, при внесении подписей он проставляет не только дату, но и время ее внесения (это необходимо для определения подписи, внесенной ранее, которая учитывается в случае, если будут обнаружены подписи одного лица за разных кандидатов), списки лиц, поставивших свои подписи, подлежат опубликованию в региональных средствах массовой информации. Но главное отличие в том, что подлинность каждой подписи должна быть нотариально засвидетельствована.
Сбор подписей может начинаться с даты выдвижения кандидата. Однако, тут могут возникнуть некоторые противоречия с порядком финансирования расходов на избирательную кампанию. Так, в законе отсутствует прямое указание на порядок оплаты изготовления «листов поддержки кандидата» (именно так назван в законе аналог подписного листа для депутатов и глав муниципальных образований), а, например, на выборах депутатов законодательных органов субъектов РФ фактически предусмотрена предоплата их изготовления (подписи могут собираться со дня оплаты изготовления подписных листов). Кроме того, в законе отсутствует указание на порядок оплаты услуг нотариуса. По-видимому, его услуги должны оплачиваться за счет средств избирательного фонда кандидата.
Кандидат вправе представить в избирательную комиссию на 5% больше необходимого числа подписей депутатов и глав муниципальных образований. Основанием отказа в регистрации является недостаточное количество достоверных подписей, при этом основания признания подписей недостоверными или недействительными в федеральном законе не детализированы. Можно предположить, что они будут устанавливаться региональным законодателем исходя из оснований признания недостоверными и недействительными подписей избирателей с учетом особенностей сбора подписей депутатов и глав муниципальных образований. Следует отметить, что в случае возникновения сомнений в достоверности подписи, комиссия вправе провести опрос лица, подпись которого вызвала сомнение, а кандидат – представить письменное заявление этого лица до окончания срока проверки подписей. Вместе с тем, право, а не обязанность, избирательной комиссии проводить опрос лица, подпись которого вызвала сомнение, вряд ли способствует единообразному применению закона в отношении всех кандидатов.
Гарантированным федеральным законом правом выдвижения кандидатов на должность губернатора наделены только политические партии. При этом законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено самовыдвижение кандидатов. Каких-либо условий, при которых должно быть обеспечено право самовыдвижения (например, небольшое количество региональных отделений партии, зарегистрированных в субъекте РФ, определенное число избирателей и др.) федеральным законом не установлено. Следовательно, введение возможности самовыдвижения будет зависеть исключительно от политического решения регионального законодателя. Самовыдвиженцы, кстати, должны будут собрать наряду с подписями депутатов и глав муниципальных образований, подписи избирателей в количестве не менее 0,5 и не более 2 процентов от числа избирателей.
Большие споры вызвал так называемый «президентский фильтр» при выдвижении кандидатов. Некоторые аналитики даже заметили противоречивость позиций действующего в период обсуждения проекта Президента Дмитрия Медведева, выступившего категорически против такого фильтра, и избранного Президента Владимира Путина, заявлявшего о необходимости предусмотреть «президентский фильтр». В итоге в законе предусмотрено положение о том, что Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность губернатора, а также с кандидатами, выдвинутыми в порядке самовыдвижения; при этом порядок таких консультаций определяется главой государства. Надо отметить, что данное положение, с юридической точки зрения, представляется весьма странным. Во-первых, консультации не являются обязательными, следовательно, отсутствуют какие-либо правовые последствия их непроведения или неучастия отдельных партий и кандидатов; во-вторых, такие консультации не имеют правового значения, т.е. их проведение или принятие каких-либо решений не порождает каких-либо юридически значимых последствий; в-третьих, консультации, как следует из закона, возможны только по инициативе главы государства и не могут быть проведены по инициативе политической партии или кандидата. В связи с этим такие консультации нельзя считать «фильтром», а их использование, скорее всего, будет носить исключительно политический смысл – это будет своего рода форма поддержки Президентом того или иного кандидата, т.е. законной формой предвыборной агитации для главы государства, непосредственно связанной с осуществлением его полномочий. К слову, ничего плохого в этом нет, поскольку право главы государства обозначить желаемого для него кандидата на должность главы региона позволит избирателям сделать более осознанный выбор, который все равно остается за избирателями.
Странным после изменения порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации является сохранение в законе такого основания досрочного прекращения полномочий губернатора как отрешение от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента. Правда, следует отметить, что это соответствующее положение уточнено: основанием для утраты доверия теперь является выявление в отношении высшего должностного лица фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов. Таким образом, в законе появилась весьма странная правовая конструкция: во-первых, утрата доверия, которая и по первоначальному смыслу, и по формулировке предполагает исключительно политическую оценку деятельности губернатора, обусловлена в новом варианте закона совершением определенных коррупционных правонарушений, а, во-вторых, утрата доверия лица, чье доверие теперь не является обязательным условием для наделения полномочиями губернатора, является основанием для прекращения полномочий. Но надо отметить, что это соответствует Федеральному закону «О противодействии коррупции», где утрата доверия прописана именно как форма прекращения полномочий лиц, замещающих государственные должности, вследствие совершения коррупционных правонарушений.
Следует отметить, что серьезным изменением, затерявшимся среди порядка избрания губернаторов, стала корректировка оснований лишения граждан пассивного избирательного права на выборах всех уровней. Если раньше такого права лишались граждане, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление, т.е. срок лишения права ограничивался сроком погашения либо снятия судимости, то теперь права быть избранными лишены граждане, когда-либо осужденные к лишению свободы за совершение указанных преступлений, за исключением случаев, когда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями. Следует предположить, что конституционность данного положения в ближайшем будущем будет предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Особенно с учетом положений ст. 86 Уголовного кодекса Российской Федерации, согласно которым погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью, в т.ч. и иные правовые последствия, установленные федеральными законами (к таким последствиям следует отнести и лишение гражданина пассивного избирательного права).
Вместе с тем, такое ограничение присутствует в законодательстве целого ряда зарубежных государств. Так, из наших соседей по СНГ такое ограничение существует в Узбекистане и Таджикистане, из стран дальнего зарубежья – Боливия, Колумбия, Гаити, Доминиканская Республика, Панама (последние два ограничили категорию преступлений – направленные против государства и публичной власти). Следует отметить, что некий аналог такого ограничения существует и в США, где 16-й поправкой к Конституции в 1868 г. предусмотрено лишение права занимать определенные должности лица, в т.ч. выборные, если оно ранее занимавшего такие должности и приносило присягу в том, что будет поддерживать Конституцию США, после чего приняло участие в мятеже или восстании против Соединенных Штатов либо оказало помощь или поддержку их врагам. При этом Конгресс двумя третями каждой из палат вправе снять это ограничение. Фактически речь идет о лишении пассивного избирательного права лиц, совершивших государственные преступления, пожизненно либо до специального решения обеих палат Конгресса. Европейские же государства идут, в основном, по пути лишения права занимать государственные должности как одной из форм наказания, которая может быть и основной, и дополнительной, при совершении тех или иных преступлений.
Следующим предложением, озвученным Президентом Российской Федерации, было упрощение порядка регистрации политических партий. Эти изменения были приняты Федеральным законом от 2 апреля 2012 г. №28-ФЗ.
Наиболее принципиальным и революционным стало снижение законодательного требования к численности политической партии как условию ее государственной регистрации с 45 000 в момент инициирования изменений в декабре 2011 г. (с 1 января 2012 г. было запланировано снижение до 40 000 членов) до 500 человек после принятия соответствующего закона, т.е. в 90 раз, по сравнению с моментом внесения предложения, или в 80 раз, по сравнению с моментом принятия этого предложения в окончательном виде. Такое снижение было беспрецедентным для российского права, ранее предполагалось постепенное планомерное сокращение требований к численности партий.
Кроме того, было изменено законодательное требование к количеству региональных отделений политической партии: если раньше партии необходимо было иметь региональные отделения в более чем половине субъектов Российской Федерации, то после принятия закона – не менее чем в половине субъектов. Данная норма не носит принципиальный характер в настоящее время (поскольку по любой из указанных формул необходимое количество региональных отделений составляет 42), но будет иметь правовое значение в случае, если количество субъектов Российской Федерации будет четным. Так, например, при объединении еще двух субъектов Российской Федерации их количество станет 82, а необходимое число региональных отделений по старой формуле будет 42, по новой – 41. К слову, после принятия данного положения образовалась некая нестыковка с законодательными требованиями к территориальной сфере деятельности общероссийских общественных объединений, которые, по-прежнему, должны иметь структурные подразделения более чем в половине субъектов Российской Федерации. С учетом того, что политическая партия является, хоть и особенным, но видом общероссийского общественного объединения, возможно следовало скоординировать эти два законоположения.
Смягчением законодательных требований является снижение числа делегатов, необходимых для проведения учредительного съезда партии, от каждого региона – с трех до двух.
Сравнительный анализ требований к численности политических партий в иностранных государствах свидетельствует, что в Российской Федерации они оказались одними из самых низких. Для сравнения: а Казахстане установлено требование 40 тыс. членов, в Узбекистане – 25 тыс., в Украине – 10 тыс., в Армении – 2 тыс. (при этом отделения должны быть во всех регионах страны), в Азербайджане – 1 тыс., в Грузии – 300 чел. (при 4,5 млн. жителей), в Канаде – 25 чел., в Турции – 30 чел., в Финляндии – 3 чел. При этом в Финляндии процедура регистрации партий носит принципиально иной характер, т.к. они регистрируются только перед выборами, а после выборов проигравшие партии (не прошедшие в парламент) теряют свою регистрацию и могут быть зарегистрированы перед следующими выборами. Т.е. существует своего рода «плавающая» система регистрации партий. Для сравнения, в США на федеральном уровне требования к численности политических партий нет, но для регистрации партий в штатах необходимо представить установленное их законами количество подписей граждан от 3 тыс. в штате Висконсин до 25 тыс. в штате Иллинойс.
Возвращаясь в Россию, можно предположить, что следствием принятых поправок станет резкое увеличение количества политических партий в Российской Федерации, которые, по замыслу их инициаторов, смогут предложить обществу богатую палитру политических взглядов и предложений по развитию страны. Однако, как показывает практика применения закона на первом его этапе, одновременно могут быть созданы и зарегистрированы политические партии не только не имеющие четкой политической программы, но и весьма далекие от политической жизни страны в принципе. К слову, в настоящее время 169 оргкомитетов уведомили Минюст России о своем создании и, соответственно, начале процедуры создания политической партии.
Результатом многолетних дискуссий в обществе стала инициатива по отмене необходимости сбора и представления в избирательные комиссии подписей избирателей кандидатами, выдвинутыми от всех зарегистрированных Министерством юстиции Российской Федерации политических партий (а не только представленных в представительном органе соответствующего уровня, как было раньше). Кроме того, непарламентские партии получают существенную льготу при выдвижении кандидатов на должность Президента Российской Федерации: если самовыдвиженец должен по новому законодательству собрать 300 тыс. подписей избирателей, то кандидат от непарламентской партии – 100 тыс. подписей. Столь значительная разница также требует общественного обсуждения на предмет соответствия так называемому принципу пропорционального равенства, активно применяющегося в европейской практике, с учетом новых предельно низких требований к политическим партиям для их регистрации.
Отметим, что такая мера в отношении всех политических партий давно обсуждалась экспертным сообществом и руководством государства. Речь шла именно об отмене сбора подписей на всех выборах в России для всех зарегистрированных политических партий. Однако напомним, что раньше у нас были совершенно другие условия регистрации – каждой партии необходимо было иметь не менее 45 тыс. членов. Теперь после предложенной Д. Медведевым реформы эта цифра сокращена до 500 человек. Таким образом, сейчас практически каждый человек, обладающий хоть какой-то поддержкой, сможет спокойно, без особых проблем и сложностей зарегистрировать свою партию.
В таких условиях отмена подписей для участия политических партий в парламентских и иных выборах рассматривается многими экспертами как мера все-таки излишне либеральная. Проблема в том, что мы можем столкнуться с ситуацией, в которой не так давно были наши соседи из Украины, где бюллетень на парламентских выборах был длиной в 88 см. При таком количестве участников выборов даже политически подкованному избирателю сложно сделать осознанный выбор, который бы соответствовал принципам свободных и подлинных выборов. Более того, как отмечено выше, далеко не все партии будут иметь четкую идеологию и продуманную политическую программу, скорее всего большинство из них будут представлять программу из разряда «за всего хорошее, против всего плохого» или «мы сделаем жизнь лучше, чем нынешняя власть».
В связи с изложенным, полагаем, что все-таки необходим некий, как в последнее время стало модно говорить, «фильтр» или условия допуска политических партий к выборам. Если мы максимально упрощаем процедуру регистрации партий – то такие условия можно было бы оставить на стадии регистрации на выборах.
При принятии таких решений надо всесторонне изучить проблему и найти оптимальную конструкцию чтобы, с одной стороны, создать возможность всем реальным политическим силам участвовать в выборах, а с другой – не допустить «предвыборных аферистов», цели которых могут быть в лучшем случае бесполезными для общества.
Одновременно, максимальное количество подписей избирателей, необходимое для регистрации кандидатов-самовыдвиженцев на региональных и муниципальных выборах сокращено в четыре раза и не может по предлагаемым изменениям превышать 0,5% от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа (по ранее действовавшему законодательству – не могло превышать 2%). Эта норма в совокупности с состоявшимся годом ранее введением единой формы подписного листа, единых требований к оформлению и оснований признания подписей недействительными, создает условия для участия кандидатов-самовыдвиженцев в выборах без затруднительных условий. Следует отметить, что международными стандартами рекомендуется устанавливать количество подписей избирателей на уровне не более 1% от числа избирателей в избирательном округе.
В порядок формирования избирательных комиссий предполагается внесение двух основных изменений. Во-первых, предложенная председателем ЦИК России В.Е. Чуровым идея формирования участковых избирательных комиссий сроком на 5 лет (т.е. как и все вышестоящие комиссии) содержится в рассматриваемом Государственной Думой законопроекте. Полагаем, что ее принятие позволит существенно повысить квалификацию членов УИК, уровень их правовой грамотности, а следовательно – и степень законности выборов в целом. Кроме того, это снимет проблему при рассмотрении судебных дел об оспаривании итогов голосования, когда в случае подачи заявления позднее чем через 10 дней со дня опубликования результатов выборов (а подача заявления по закону допускается в течение года) УИК оказывается расформированной и суд лишается возможности услышать позицию участковой комиссии как организатора голосования на участке (ТИК, которая привлекается к участию в деле в таких случаях, далеко не всегда может знакома с обстоятельствами, которые положены в основу заявления).
Во-вторых, предлагается предоставить политическим партиям право отзыва назначенных по их представлениям членов избирательных комиссий с правом решающего голоса (такая норма есть в украинском избирательном законодательстве). С одной стороны, это положение позволит членам комиссий стать реальными представителями и выразителями интересов политических партий в комиссиях, что, наверное, может способствовать повышению гласности деятельности комиссий и уровня доверия к избирательной системе в целом. Однако, с другой стороны, представители политических партий будут поставлены в условия, когда они вынуждены будут руководствоваться интересами партий, а не закона при их конфликте. Это может снизить степень профессионализма комиссий и, соответственно, общий уровень законности выборов. В этой связи полагаем, что следует еще раз проанализировать возможные последствия таких изменений и принять взвешенное законодательное решение.
Еще одной инициативой Д. Медведева было изменение порядка выборов депутатов Государственной Думы, предполагающую пропорциональное представительство по 225 округам, в результате которого, в частности, каждая территория должна быть представлена в парламенте.
16 февраля 2012 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Президентом Российской Федерации был внесен законопроект «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Проектом федерального закона предполагается сохранение пропорциональной избирательной системы, но также предусматривается пропорциональное представительство по 225 округам. Эти территориальные единицы образуются на основе единой нормы представительства избирателей на территориальную единицу. Единая норма представительства определяется путем деления общего числа избирателей, зарегистрированных на территории Российской Федерации, на 225 (т.е. в основе нарезки территориальных единиц лежит порядок образования мажоритарных избирательных округов при соблюдении принципа равного избирательного права), при обязательном обеспечении представительства субъектов Российской Федерации, где число избирателей меньше указанное единой нормы. Проектом предусматривается, что границы территориальных единиц устанавливаются ЦИК России один раз в десять лет, причем каждое новое их установление проводится заблаговременно, не менее чем за год до дня голосования на очередных выборах депутатов Государственной Думы.
Федеральный список кандидатов выдвигается политической партией и должен быть разбит на региональные группы. Каждая региональная группа может соответствовать только одной территориальной единице, при этом в каждой региональной группе должно быть не более четырех кандидатов, а в федеральном списке кандидатов – не менее 100 кандидатов.
С целью исключения ошибок, в т.ч. технических, при оформлении и подаче федеральных списков кандидатов, проектом предусматривается возможность его заполнения на сайте ЦИК России в сети «Интернет». Для этого в оставшееся после принятия закона и до очередных парламентских выборов время должна быть разработана специальная страница и специальное программное обеспечение.
Интересным и актуальным новшеством проекта является попытка ввести правовое регулирование участия сетевых изданий в предвыборной агитации. Представляется, что в случае, если соответствующая норма будет закреплена в федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы, она в ближайшее время будет воспроизведена и в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», действие которого распространяется на выборы всех уровней в России.
Впервые на федеральном уровне предлагается в императивной норме предусмотреть право наблюдателей вести фото- и видеосъемку на избирательных участках, а также закрепить возможность осуществления непрерывной видеотрансляции в сети «Интернет» хода голосования и подсчета голосов избирателей (последнее – по опыту президентских выборов 2012 г., когда система видеотрансляции получила достаточно высокую оценку практически всех участников избирательного процесса и представителей гражданского общества).
Важным изменением, которое уже введено в действующее законодательство и предлагается сохранить в новой редакции закона о парламентских выборах, является снижение уровня заградительного барьера с 7% до 5% избирателей, принявших участие в голосовании.
Анализ указанных изменений, как уже состоявшихся, так и находящихся на стадии рассмотрения позволяет сделать вывод о том, что фраза Президента Д. Медведева в своем ежегодном послании Федеральному Собранию «я слышу тех, кто говорит о необходимости перемен, и понимаю их», наполнена реальным содержанием.

2012ФедеральныеФедеральный уровень