Исполнительный директор Российского общественного института избирательного права, член Ассоциации НКО по защите избирательных прав "Гражданский контроль" Александр Игнатов проанализировал и систематизировал изменения, происшедшие в избирательном законодательстве. Приводим текст выступления юриста на заседании Экспертной площадки "Выборы и общество" от 31 мая 2012:
"Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем последнем в этом качестве ежегодном Послании Федеральному Собранию 22 декабря 2011 г. сформулировал ряд предложений по совершенствованию избирательного законодательства и связанного с ним законодательства об организации органов государственной власти, о политических партиях и др.
Кратко предложенные главой государства изменения можно назвать наиболее масштабной реформой законодательства в сфере политической жизни страны, начиная с 2000 г.
Первым среди этих предложений стал переход, а точнее возврат, к всеобщим прямым выборам губернаторов субъектов Российской Федерации. 2 мая соответствующий закон подписан главой государства и первые выборы по новым правилам состоятся 14 октября 2012 г. в тех регионах, где полномочия назначенных по старой системе губернаторов истекают в период с 1 июня по 31 декабря т.г.
Абсолютно новой для российского законодательства, в отличие от самих губернаторских выборов, является система поддержки выдвижения кандидатов на должность губернатора депутатами и главами муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Это то, что при обсуждении законопроекта стали называть «муниципальным фильтром». Заключается он в том, что выдвижение кандидата на должность губернатора должны поддержать от 5 до 10 процентов (в зависимости от того как будет установлено законом субъекта) депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований соответствующего субъекта Российской Федерации, в том числе такое же количество депутатов представительных органов и (или) глав муниципальных районов и городских округов, т.е. муниципальных образований «верхнего уровня», не менее чем из трех четвертей районов и округов. Сразу отметим, что вызывают опасения муниципальные районы, представительные органы которых не избираются населением, а формируются посредством делегирования глав и депутатов поселений. На практике такие представительные органы нередко становятся однопартийными, а представителям других партий будет весьма сложно получить поддержку их депутатов. Думаю надо обратиться к законодателям субъектов с просьбой не использовать максимальный ограничитель, устанавливая количество подписей на уровне 5-6%, особенно в таких проблемных случаях.
Сама процедура сбора подписей имеет заметные особенности, по сравнению с привычным всем сбором подписей избирателей. Так, депутат вправе поддержать только одного кандидата, списки подписантов подлежат опубликованию в региональных СМИ, а главное – каждая подпись должна быть нотариально удостоверена. В случае возникновения сомнений в достоверности подписи, возможен опрос лица, подпись которого вызвала сомнения и представление его письменного заявления, но опрос остается правом, а не обязанностью избирательной комиссии, что вряд ли способствует единообразному применению закона.
Говоря о самой системе поддержки, следует отметить, что это не наше изобретение. По сути, это аналог французской модели поддержки выдвижения кандидатов на должность президента («поручительство» или «рекомендации»), где необходимо собрать подписи не менее 500 выборных должностных лиц и депутатов не менее 30 департаментов, на каждый из которых может приходиться не более 10% подписей.
Отметим, что гарантированным федеральным законом правом выдвижения кандидатов на должность губернатора наделены только политические партии, право самовыдвижения гражданам может быть предоставлено региональным законом. При этом решение будет носить чисто политический характер, поскольку каких-либо условий, при которых должно быть предусмотрено самовыдвижение (небольшое количество региональных отделений партии, зарегистрированных в субъекте РФ, определенное число избирателей и др.) на федеральным уровне не установлено.
Законом предусмотрены консультации, которые Президент вправе проводить с политической партией или кандидатом. Однако конструкция соответствующей нормы свидетельствует, что такой механизм нельзя считать «президентским фильтром», о котором много говорилось, а его использование, скорее всего, будет носить исключительно политический смысл – это будет своего рода форма поддержки Президентом того или иного кандидата, т.е. по сути законной формой предвыборной агитации для главы государства. К слову, ничего плохого в этом нет, поскольку право Президента обозначить желаемого для него кандидата на должность главы региона позволит избирателям сделать более осознанный выбор, который все равно остается за избирателями.
Серьезным изменением, отошедшим в тень обсуждения этого закона, стало появившееся впервые в новейшей истории России лишение права быть избранными лиц, когда-либо осужденных к лишению свободы за тяжкие и особо тяжкие преступления. Т.е. если раньше срок лишения права ограничивался сроком погашения или снятия судимости, то теперь речь идет о пожизненном лишении права. Это можно по-разному оценивать, говорить о препятствии на пути криминала во власть или о непропорциональном ограничении прав данной категории граждан.
Вместе с тем, такое ограничение присутствует в законодательстве целого ряда зарубежных государств. Так, из наших соседей по СНГ такое ограничение существует в Узбекистане и Таджикистане, из стран дальнего зарубежья – в Боливии, Колумбии, Гаити, Доминиканской Республике, Панаме (в двух последних государствах ограничены категория преступлений – направленные против государства и публичной власти). Некий аналог существует и в США, где 16-й поправкой к Конституции 1868 г. предусмотрено лишение права занимать определенные должности, в т.ч. выборные, лица, которое ранее занимало такие должности и приносило присягу, после чего приняло участие в мятеже или восстании против Соединенных Штатов либо оказало помощь или поддержку их врагам. Фактически речь идет о лишении пассивного избирательного права лиц, совершивших государственные преступления, пожизненно либо до специального решения обеих палат Конгресса. Европейские же государства идут, в основном, по пути лишения права занимать государственные должности как одной из форм наказания, которая может быть и основной, и дополнительной, при совершении тех или иных преступлений, но должно быть специально прописано в приговоре суда. Может быть есть смысл обсудить соответствующие поправки в УК РФ.
Наиболее принципиальным и в чем-то революционным стало снижение законодательного требования к численности политических партий с 45 000 в момент инициирования изменений в декабре 2011 г. до 500 человек после принятия соответствующего закона, т.е. в 90 раз. Такое снижение было беспрецедентным для российского права, ранее предполагалось постепенное планомерное сокращение требований к численности партий.
Сравнительный анализ аналогичных норм в иностранных государствах свидетельствует, что у нас они оказались одними из самых низких. Для сравнения: а Казахстане установлено требование 40 тыс. членов, в Узбекистане – 25 тыс., в Украине – 10 тыс., в Армении – 2 тыс. (при этом отделения должны быть во всех регионах страны), в Грузии – 300 чел. (при 4,5 млн. жителей), в Финляндии – 3 чел. При этом в Финляндии процедура регистрации партий носит принципиально иной характер, т.к. фактически они регистрируются только для участия в выборах.
Возвращаясь в Россию, можно предположить, что следствием принятых поправок станет резкое увеличение количества политических партий, которые, по замыслу их инициаторов, смогут предложить обществу богатую палитру политических взглядов и предложений по развитию страны. Однако, как показывает практика применения закона на первом его этапе, одновременно могут быть созданы политические партии не только не имеющие четкой политической программы, но и весьма далекие от политической жизни страны в принципе. К слову, в настоящее время 169 оргкомитетов уведомили Минюст России о своем создании и, соответственно, начале процедуры создания политической партии. Общественная палата РФ и широкой общественности надо взять под контроль и информировать избирателей о квазипартиях, которые не ставят перед собой цель политического участия в жизни общества.
Результатом многолетних дискуссий в обществе стала инициатива по отмене необходимости сбора подписей избирателей кандидатами, выдвинутыми от всех зарегистрированных партий. Безусловно, это облегчит их участие в выборах. Однако, в новых условиях мы можем столкнуться с таким количеством участников выборов, что даже политически подкованному избирателю сложно сделать осознанный выбор. Поэтому полное отсутствие «фильтров» на пути от инициативы создания партии к ее участию в выборах – все-таки спорная вещь, требующая серьезного экспертного обсуждения. Нельзя исключать, что и законодатель еще вернется к этому вопросу с целью поиска оптимальной конструкции.
Максимальное количество подписей избирателей, необходимое для регистрации кандидатов-самовыдвиженцев сокращено в четыре раза (до 0,5%от общего числа избирателей, зарегистрированных в избирательном округе). Такое количество полностью вписывается в рекомендации Венецианской комиссии, согласно которым количество подписей должно быть не более 1% от числа избирателей.
В порядок формирования избирательных комиссий предполагается внесение двух основных изменений. Во-первых, предложенная председателем ЦИК
России В.Е. Чуровым идея формирования участковых избирательных комиссий сроком на 5 лет (т.е. как и все другие комиссии). Полагаем, что ее принятие позволит существенно повысить квалификацию членов УИК, уровень их правовой грамотности, а следовательно – и степень законности выборов в целом.
Во-вторых, предлагается предоставить политическим партиям право отзыва назначенных по их представлениям членов избирательных комиссий с правом решающего голоса (такая норма есть в украинском избирательном законодательстве). С одной стороны, это положение позволит политическим партиям серьезнее влиять на принятие решений и другую работу комиссий, что, наверное, может способствовать повышению общего уровня доверия к избирательной системе. Однако, с другой стороны, представители политических партий будут поставлены в условия, когда они вынуждены будут руководствоваться интересами партий, а не закона, в случае их конфликта. Это может снизить степень профессионализма комиссий и, соответственно, общий уровень законности выборов. В этой связи полагаем, что следует еще раз проанализировать возможные последствия таких изменений и принять взвешенное законодательное решение – может быть ужесточить норму об ответственности членов комиссий персонально не исполняющих требования закона.
На рассмотрении парламента находится и изменение порядка выборов депутатов Государственной Думы, предполагающие пропорциональное представительство по 225 округам при сохранении пропорциональной избирательной системы, в результате которого, в частности, каждая территория должна быть представлена в нижней палате.
Кроме избирательной системы интересным является возможность заполнения списка на сайте ЦИК России в сети «Интернет», что, если программные средства будут позволять, поможет исключить ошибки на стадии заполнения списков.
Безусловно актуальным новшеством проекта является попытка ввести правовое регулирование участия сетевых изданий в предвыборной агитации, которая, наверное, должна быть распространена на все выборы.
Анализ указанных изменений, как уже состоявшихся, так и находящихся на стадии рассмотрения позволяет сделать вывод о том, что фраза Президента Д. Медведева в послании о том, что он слышит тех, кто говорит о необходимости перемен, и понимает их, наполнена реальным содержанием. А практическая реализация изменений позволит оценить их правильность и, возможно, вернуться к некоторым из них."
Федеральный уровень
