Мы публикуем проект Декларации парламентской открытости, которая может стать одним из ключевых документов в деле обеспечения непосредственного участия граждан в работе органов представительной демократии. Документ предварен предисловием его переводчика - известного специалиста в области сбора и обработки открытых данных, директора некоммерческого партнерства Информационная Культура Ивана Бегтина.

В России, как и во всем мире, остро стоит вопрос об ответственности и подотчетности депутатов и всех иных официальных лиц перед теми, чьи интересы они призваны представлять. Парламенты часто и обоснованно критикуются за закрытость их деятельности, несоблюдение прав граждан на доступ к информации о законотворчестве, невозможность для экспертов, структур гражданского общества и самих граждан принимать участие в законотворческой деятельности. Отчасти эта ситуация начала исправляться в последние годы: парламенты разных стран предпринимают усилия для обеспечения собственной открытости. Но изменения не поспевают за запросом.

В июле 2012 года на конференции парламентских организаций был представлен публикуемый документ, ранее разработанный группой НКО. Документ был одобрен большинство присутствующих участников и опубликован для сбора замечаний со всех заинтересованных сторон. Цель документа в том чтобы сформулировать основные критерии открытости парламентов, на том уровне, на котором это необходимо для обеспечения доверия между гражданами и избираемыми ими депутатами.

Комментарии к документу можно оставить здесь.

Иван Бегтин

Основные положения

Декларация парламентской открытости – это призыв к национальным парламентам организаций парламентского мониторинга (ОПМ) гражданского общества, направленный на рост открытости и вовлечение граждан в парламентскую работу. Деятельность ОПМ все более признается за усилия по преобразованию парламентской информации в более доступную для граждан, привлечению граждан к участию в парламентских процессах и улучшению парламентской подотчетности. Хотя ОПМ и наиболее заинтересованы в большем доступе к государственной и парламентской информации, они также признают необходимость интенсификации диалога с мировыми парламентами по вопросам парламентской открытости и реформы - таким образом, возросшая государственная и парламентская открытость приведет к большему вовлечению граждан, более ответственным представительным институтам и, безусловно, более демократическому обществу.

Декларация обсуждалась на конференции лидеров ОПМ, организованной National Democratic Institute, Sunlight Foundation и Latin American Legislative Transparency Network в Вашингтоне. Конференция прошла с 30 апреля по 2 мая 2012 года при поддержке Omidyar Network, Open Society Institute, National Endowment for Democracy и Посольства Мексики в Соединенных Штатах Америки. Институт Всемирного Банка также выступил в качестве партнера конференции и соорганизатора круглого стола в его итогах. Обновленная версия Декларации отражает превалирующее мнение среди участников конференции и стала доступной для комментариев со стороны широкой аудитории и ОПМ с 11 июня по 31 июля 2012 года. Отзывы будут включены в финальную версию, которая будет представлена на Международном дне Демократии в 15 Сентября 2012 года.

Декларация затрагивает следующий круг вопросов:

Распространение культуры открытости: Поскольку парламентская информация создается общественным институтом, она принадлежит обществу. Тем не менее, парламентская информация может использоваться гражданами наиболее эффективно только в контексте широкой культуры открытости. Парламент обязан создавать законы, которые распространяют культуру открытости, включая законы, поощряющие активность гражданского общества. Более того, парламент обязан обеспечить эффективную реализацию этих законов, которые гарантируют открытость и прозрачность правительственной и парламентской информации посредством общественного наблюдения и предоставления законных средств, позволяющих гражданам реализовывать их права на доступ к публичной информации. Парламент также должен обеспечивать вовлечение граждан и гражданского общества в деятельность государства, поддерживая гражданское обучение, взаимодействия с НКО и уважая права граждан на получение полной, аккуратной и своевременной парламентской информации.

Делаем парламентскую информацию прозрачной: Парламент должен принять регламенты, которые обеспечивают полную прозрачность и открытость парламентской информации. Парламентская информация включает информацию, созданную через процесс законотворчества, - включая тексты предлагаемых нормативных документов и поправок, информацию о планировании заседаний, информацию о голосовании в комитетах, на пленарных заседаниях и парламентских дебатах и любую иную информацию, регистрируемую в процессе деятельности парламента. В дополнение парламент должен предоставлять информацию о собственном управлении и администрировании, так же как и информацию о деловых связях членов парламента, включая информацию об имуществе парламентариев и потенциальных конфликтах интересов.

Делаем парламентскую информацию легкодоступной: Не только парламентская информация должна быть доступна обществу, парламент также должен быть уверен, что информация доступна всем гражданам через множественные каналы распространения, включая печатные издания, живые и онлайновые вещания. Физический доступ в парламент должен быть предоставлен всем гражданам через четко прописанные и публично доступные регламенты для гарантированного доступа СМИ. Парламентская информация должна быть доступна без оплаты, на всех национальных и рабочих языках и через такие инструменты, как обобщения на “простом языке”, которые позволяют убедиться в том, что информация будет понятна широкому слою граждан.

Обеспечиваем электронный доступ и анализ парламентской информации: Парламентские веб-сайты имеют ключевое значение в коммуникации с гражданами даже в обществах с невысоким проникновением интернета, поскольку предоставление доступа к парламентской информации гражданскому обществу позволяет далее распространять её заинтересованным гражданам. Парламентская информация должна публиковаться онлайн в структурированных и открытых форматах, которые позволяют гражданам использовать широкий набор инструментов для повторного использования этой информации. Информация должна быть увязана ссылками и доступна легкому поиску через свободное программное обеспечение. В то же время парламентские веб-сайты должны прилагать усилия по созданию интерактивных инструментов для вовлечения граждан и предоставлению сервисов по предупреждению и для мобильных устройств, информация должна быть пригодной для скачивания, в том числе, массового, чтобы граждане могли создавать собственные инструменты для анализа на основе парламентской информации. Парламент обязан облегчать технологические барьеры в использовании парламентской информации и должен гарантировать приватность гражданам, имеющим доступ к этой информации.

I. Преамбула

ПОСКОЛЬКУ сильный, доступный и ответственный парламент является ключом к демократизации по причине его конституционных обязанностей в принятии законодательных актов, наблюдении за реализацией исполнительных функций и представлении интересов граждан;

ПОСКОЛЬКУ парламентская открытость позволяет парламентариям вовлекать избирателей в дискуссии о вопросах регулирования, информировать граждан о работе парламента и образовывать их, предоставляет гражданам доступ к информации, необходимой для получения их отклика на законотворческий процесс, позволяет гражданам призывать парламентариев к ответу и сохранять уверенность, что интересы граждан и демократии представлены в полном объеме;

ПОСКОЛЬКУ права граждан на участие в управлении и доступ к государственной информации, включая парламентскую информацию, являются признанными фундаментальными компонентами утвержденных международных соглашений о правах человека[1]; открытость прозрачности парламентской информации является признанным ключевым элементом демократического парламента, что отражено в последних международных обзорах и нормах для демократических парламентов, принятых международным парламентским сообществом[2]; и международные институты заложили прочное основание открытости через парламенсткие веб-сайты[3];

ПОСКОЛЬКУ натиск цифровой эры фундаментально изменил контекст общественного использования парламентской информации, и хорошее управление неотделимо от того, что парламенты принимают новые технологии, поддерживающие предоставление данных и вовлечение граждан в парламентский процесс;

ПОСКОЛЬКУ различные варианты парламентских традиций, опыта, ресурса и контекста могут повлиять на попытки повышения открытости, предпринимаемые парламентом, эти факторы не должны препятствовать парламенту двигаться к большей открытости и прозрачности;

ПОСКОЛЬКУ потребность в открытых парламентах дополняется потребностью в открытой власти, и поскольку 55 правительств сейчас работают вместе как часть Open Government Partnership для обмена конкретными обязательствами, складывающимися в национальные планы действий для распространения прозрачности, вовлечения граждан, борьбы с коррупцией, противодействия законам, препятствующим доступу к государственной информации, и используют новые технологии для улучшения правления;

ПОСКОЛЬКУ растущее число организаций гражданского общества, осуществляющих парламентский мониторинг, ищут возможность активно влиять на усиление демократической ответственности парламентов и требуют доступ к парламентской информации, чтобы исполнять свою роль эффективно, и поскольку существует множество прецендентов взаимодействия между парламентами и организациями парламентского мониторинга, это подтверждает будущий успех от большей открытости парламентской информации в других странах.

ПО ЭТОЙ ПРИЧИНЕ нижеподписавшиеся организации парламентского мониторинга и поддержки призывают парламенты работать совместно в полной приверженности следующим принципам парламентской открытости:

II. Распространение культуры открытости

1. Общественное владение парламентской информацией: Парламентская информация принадлежит обществу; любые исключения или ограничения этих принципов должны быть исчерпывающе определены законом.

2. Распространение культуры открытости через законодательство: Парламент обладает обязанностью в установлении законов – так же, как и внутренних процедур и кодексов поведения, которые гарантируют права общества на государственную и парламентскую информацию, распространяют культуру открытости власти, обеспечивают прозрачность политического финансирования, охраняют свободы выражения и собрания и стимулируют вовлечение гражданского общества и граждан в законодательный процесс.

3. Распространение культуры открытости через надзор: Для исполнения собственных функций надзора от лица и вместе с гражданами, парламент должен обеспечивать то, что законы, реализующие государственную открытость, применяются эффективно, что государство действует прозрачным образом, и что государство также работает над распространением культуры открытости.

4. Распространение гражданского образования: Парламент несет ответственность за активное распространение гражданского образования в обществе (и особенно молодежи) через вовлечение в дискуссии, облегчающие понимание роли парламента, его правил и процедур, его работы и функций и обязанностей парламентариев. Это также включает предоставление детальной парламентской информации, так же, как и выдержек и разъяснений “простым языком” парламентской работы, что могут эффективно использовать граждане, обладающие различным образованием и жизненным опытом.

5. Поощрение участия граждан: Парламент несет ответственность за активное вовлечение граждан и гражданского общества в парламентские процессы и принятие решений в целях эффективного представления интересов граждан и придания силы праву граждан написания петиций их правительствам. Вовлечение включает граждан всех полов, рас, этносов, возрастов, языков, политических убеждений и людей с ограниченными возможностями.

6. Поощрение энергичного гражданского общества: Парламент несет ответственность за поощрение развития активного, вовлеченного и энергичного гражданского общества и должен обеспечивать организациям гражданского общества возможность действовать свободно и без ограничений.

7. Дать возможность эффективного парламентского мониторинга: Парламент должен признавать право и обязанность гражданского общества, медиа и общества в целом осуществлять мониторинг парламента и парламентариев. Парламент должен участвовать в консультациях с обществом в целом и организациями гражданского общества, которые осуществляют мониторинг парламента в целях развития эффективного мониторинга и снижения барьеров для доступа к парламентской информации.

8. Предоставление лучших практик: Парламент должен активно участвовать в международном и региональном обмене лучшими практиками с другими парламентами и организациями гражданского общества для повышения открытости и прозрачности парламентской информации, улучшения использования информации и коммуникационных технологий и усиления приверженности демократическим принципам.

9. Предоставление гарантий рассмотрения юридических обращений: Парламент должен устанавливать нормы для обеспечения эффективного доступа граждан к отправке юридических и судебных обращений в случаях, когда доступ к государственной или парламентской информации является спорным.

10. Предоставление полной информации: Парламентская информация, доступная обществу, должна быть столь полной, сколь это возможно, отражая полностью парламентское действие, за исключением лишь специальных ситуаций, определяемых законом и парламентскими правилами.

11. Своевременное предоставление информации: Парламентская информация должна предоставляться обществу своевременно. В качестве общего правила информация должна предоставляться в реальном времени, а в случаях, когда это невозможно, парламентская информация должна публиковаться, как только она появляется внутри парламента.

12. Обеспечение точности информации: Парламент должен контролировать процесс сохранения официальных записей и гарантировать, что данные, публикуемые для общества, точны.

III. Делаем парламентскую информацию прозрачной

13. Принятие норм парламентской прозрачности: Парламент должен принять нормы, которые обеспечивают постоянную и проактивную публикацию и раскрытие парламентской информации, включая нормы о форматах, в которых информация публикуется. Нормы парламентской прозрачности должны быть публично доступны и должны описывать условия для их периодического пересмотра в целях использования технологических инноваций и внедрения лучших практик. В тех случаях, когда у парламента нет возможности для публикации исчерпывающей парламентской информации, парламент должен выстроить партнерство с гражданским обществом, чтобы обеспечить широкий публичный доступ к парламентской информации.

14. Предоставление информации о роли парламента и его функциях: Парламент должен предоставлять информацию о его конституционной роли, его структуре, его функциях, его правилах и его рабочих процессах, так же, как и аналогичную информацию о его комитетах.

15. Предоставление информации о членах парламента: Парламенты должны предоставлять достаточную и регулярно обновляемую информацию через Интернет и другими способами для граждан, чтобы они могли знать о мандатах депутатов, партийной принадлежности, ролях в парламенте, правилах назначения, информацию о личных сотрудниках и любую иную информацию, которую члены парламента готовы раскрыть о себе и своих мандатах. Рабочая контактная информация офисов членов парламента также должна быть доступна для общества.

16. Предоставление информации об администрации парламента: Парламент должен предоставлять информацию о его административной деятельности и структуре парламентской администрации, которая управляет и руководит парламентскими процессами. Контактная информация персон, ответственных за предоставление информации общественности, должна быть публично доступной.

17. Информирование граждан о парламентской повестке: Документация, относящаяся к планированию парламентских мероприятий, должна быть доступна для общественности и включать: календарь сессий, информацию о запланированных голосованиях, порядке процесса и графике комитетских слушаний. За исключением редких случаев, затрагивающих срочное принятие законов, парламент должен предоставлять достаточное время для уведомления общественности и гражданского общества, чтобы предоставить возможность отклика.

18. Информирование и привлечение граждан к разработке законов и подготовительному анализу: Проекты законов должны быть публичными и публиковаться сразу же после их представления. Признавая потребность граждан в полной информации о законопроекте и для получения отклика на рассматриваемые вопросы, парламент должен предоставлять общественности результаты анализа и предпосылки для широкого понимания дискуссий о нормах предлагаемого закона.

19. Публикация записей комитетских слушаний: Отчеты о комитетских слушаниях, включая созданные документы, свидетельства очевидцев на публичных слушаниях, стенограммы и журналы действий комитетов, должны быть предоставлены общественности.

20. Запись парламентских голосов: Для обеспечения подотчетности своим избирателям и для возможности их голосования, парламент должен искать способы минимизации использования устного голосования на пленарных заседаниях и должен использовать перекличку или электронное голосование в большинстве случаев, поддерживая и предоставляя общественности записи индивидуальных голосов каждого из членов парламента на пленарных заседаних и комитетах.

21. Публикация публичных отчетов, стенограмм или записей парламентских рассмотрений: Парламент должен создавать, поддерживать и публиковать быстро доступные записи пленарных заседаний в формах аудио- и видеозаписей, расположенных онлайн в постоянном месте, и в форме письменных стенограмм.

22. Публикация отчетов, сделанных парламентом или созданных для него: Все отчеты, сделанные парламентом или же запрошенные или требуемые к отправке в парламент, его офисы или комитеты, должны быть публичными, за исключением узко определенных случаев, указанных в законе.

23. Предоставление информации о бюджете: Парламент ответствен за предоставление публике исчерпывающей, детальной и легко понимаемой информации о национальном бюджете и расходах, включая прошлые, текущие и предполагаемые доходы и расходы и информацию, касающуюся собственного бюджета парламента, включая информацию о его собственном исполнении бюджета, заказов и контрактов и иных фондах. Эта информация должна быть доступна общественности в цельном виде, используя последовательную таксономию вместе с обобщениями на “простом языке”, разъяснениями или отчетами, помогающими гражданам в понимании информации.

24. Раскрытие информации об имуществе и обеспечение честности членов: Парламент должен обеспечивать доступность достаточного объема информации, чтобы граждане имели возможность принимать решения касательно честности и неподкупности отдельных членов парламента, включая информацию об их имуществе, непарламентских доходах, включая проценты по вкладам, дивиденды и добровольные пожертвования.

25. Раскрытие информации о конфликтах интересов и этическом кодексе: Парламент должен раскрывать информацию, достаточную для защиты против имеющихся или потенциальных конфликтов интересов и нарушения этики, включая информацию о взаимодействии его членов с лоббистами и группами влияния. Парламент должен также обеспечить публичность информации о финальных результатах всех судебных или парламентских расследованиях неэтичного поведения, конфликта интересов или коррупции.

26. Предоставление доступа к исторической информации: Парламентская информация всех предыдущих сессий должна быть оцифрована и предоставляться общественности в электронном виде. Цифровая информация должна хранится вечно и продолжать быть доступной для общественности. Для случаев, когда парламент не может оцифровать и сделать доступной собственную информацию, он должен взаимодействовать с внешними организациями для содействия публичному распространению парламентской информации без ограничений. Парламент должен предоставлять публичный доступ к парламентской библиотеке, чтобы обеспечить доступ членов парламента и общественности к исторической парламентской информации.

IV. Делаем парламентскую информацию легкодоступной

27. Обеспечение доступности парламента через множество каналов: Парламенты должны предоставлять информацию о своей работе через множество каналов, включая, но не ограничиваясь наблюдениями через физический доступ на слушания, печатные СМИ, радио и телевещание и через использование Интернета и технологий мобильных устройств.

28. Обеспечение физического доступа в парламент: Парламент и его слушания должны быть доступны и открыты для всех граждан с ограничениями только в вопросах безопасности и доступности свободного пространства.

29. Гарантированный доступ для СМИ: Парламент должен обеспечивать возможность для медиа и независимых наблюдателей доступа к парламентским слушаниями; критерии и процесс предоставления доступа для СМИ должны быть четко определены и публично доступны.

30. Предоставление вещания в виде прямого эфира и по запросу: Должны быть приложены усилия к тому, чтобы предоставить гражданам доступ к парламентским слушаниям через радио, телевидение и Интернет в реальном времени и по запросу через архивы записей.

31. Гарантированная доступность по всей стране: Насколько это возможно, доступ к парламентской информации не должен быть ограничен географическими барьерами. Хотя использование парламентских веб-сайтов обеспечивает доступ к парламентской информации без географических ограничений, в странах, где доступ к интернету и его использование ограничены, парламенты должны искать иные способы обеспечения доступности парламентской информации по всей стране.

32. Использование “простого языка”: Парламенты должены гарантировать, что правовой и технический языки не будут служить барьером для граждан, ищущих возможности доступа к парламентской информации. Парламент обязан разрабатывать обобщения на “простом языке” и иные простые инструменты для предоставления парламентской информации, легко доступной и понимаемой широкими слоями граждан.

33. Использование нескольких национальных и рабочих языков: В тех случаях, когда конституция или парламентские правила требуют использования множества национальных или рабочих языков в парламенте, парламент должен предпринять все разумные усилия для предоставления одновременной интерпретации слушаний и быстрого перевода парламентских записей.

34. Гарантия бесплатного доступа: Парламентская информация должна быть доступна гражданам для доступа и повторного использования без взимания платы.

V. Обеспечиваем электронный доступ и анализ парламентской информации

35. Поддержание парламентских веб-сайтов: Даже в странах с ограниченным доступом в Интернет, поддержание и регулярное обновление полных парламентских сайтов – это жизненно важный аспект парламентской открытости в современном тесно связанном мире. Парламент должен гарантировать доступ к парламентской информации в электронном формате и должен уделять внимание онлайн-распространению как важному направлению коммуникаций.

36. Предоставление информации в открытых и структурированных форматах: Парламентская информация должна собираться и публиковаться в открытом и структурированном формате, таком как структурированный XML, который может быть прочтен и обработан компьютерами, так что парламентская информация может быть легко использована повторно и проанализирована гражданами, гражданским обществом, частными компаниями и государственными структурами.

37. Снижение технологических барьеров: Парламент должен искать способы уменьшения технологических барьеров в использовании парламентской информации, представляя информацию в легко доступных форматах и предоставляя четкие инструкции по использованию любых онлайн-баз данных или инструментов, которые позволяли бы гражданам извлекать парламентскую информацию из парламентских веб-сайтов. Для этой цели парламент предоставляет пользовательский интерфейс, который должен включать лучшие практики для максимизации удобства пользователей.

38. Гарантирование приватности граждан: Парламентские веб-сайты должны иметь ясную и лаконичную политику защиты приватных данных, чтобы объяснить гражданам, как их персональная информация будет использоваться. Парламенты не должны внедрять требования членства или регистрации, которые ограничивают публичный доступ к информации на парламентских веб-сайтах или разрешать отслеживание пользователей без существенных обоснований.

39. Выпуск информации в непроприетарных форматах: Парламенты должны отдавать предпочтение использованию непроприетарного, свободного и открытого программного обеспечения при цифровом раскрытии парламентской информации.

40. Обеспечить выкачиваемость данных для повторного использования: Парламентская информация должна быть легко выгружаемой, в том числе массово, и хорошо документированной, чтобы обеспечить легкость в повторном использовании информации для различных целей.

41. Продвижение простых и стабильных механизмов поиска информации: Учитывая объемы информации, которые часто предоставляются парламентами, возможность для пользователей быстрого и простого поиска интересующей информации безусловно необходима. Парламенты должны создавать пригодные для поиска базы с архивной и текущей парламентской информацией, предоставляя простые и сложные системы поиска по соответствующим метаданным, чтобы обеспечить простоту поиска информации для граждан. Информация должна быть доступна в местах, которые остаются фиксированными, в случае веб-страниц - по постоянным URL’ам.

42. Связывание парламентской информации гиперссылками: Парламент должен искать возможности улучшения возможностей для доступа граждан к важной парламентской информации через связывание парламентской информации с другой информацией, например, через предоставление ссылок на исторические версии закона, связанные отчеты комитетов, выступления экспертов, поддерживаемые поправки и итоговые отчеты, содержащие записи парламентских дебатов.

43. Организация систем уведомления: В тех случаях, когда это возможно, парламент должен предоставлять гражданам возможность подписки на сервисы для предупреждения их об определенных типах парламентских событий через электронную почту, текст по SMS и другие технологии.

44. Организация двухсторонних коммуникаций: Парламент должен прилагать усилия к использованию интерактивных технологических инструментов, чтобы предоставить возможности гражданам откликаться на законодательство и парламентскую деятельность и входить в контакт с депутатами и сотрудниками парламентской администрации.

Примечания

[1] Включая статьи 19 и 21 Универсальной Декларации Прав Человека и статьи 19 и 25 Международного пакта ООН о гражданских и политических правах.

[2] Эти нормы и оценки определены в документах, созданных и принятых Межпарламентским Союзом, Ассоциацией парламентов Содружества, Парламентским форумом Сообщества развития Юга Африки, Парламентской ассамблеей Франкофонии и Парламентской конфедерации Америк.

[3] Межпарламентский союз и Департамент экономических социальных отношений ООН. Руководство для парламентских веб-сайтов, март 2009 года.

2012ФедеральныеФедеральный уровень