Обсуждение ситуации в Московской области, начавшееся после присоединения ее достаточно крупной части к Москве и получившее дополнительное развитие в связи со сменой губернатора, позволило выявить, как минимум, три ее существенные характеристики.
Первая: Московская область так сильно зависит от Москвы, что собственно «областного хозяйства» практически не существует. Областные объекты настолько завязаны на столицу, что никакой самостоятельной, независимой структуры не создают.
Вторая характеристика состоит в том, что районы Московской области настолько крупные и мощные, что представлют из себя достаточно самостоятельные в хозяйственном отношении единицы. Это специфическая черта именно Московской области, так как большая часть т.н. сельских районов других областей России является в хозяйственнои отношении совершенно маломощными.
Третья характеристика заключается в том, что предприятия, находящиеся в области, технологически между собой мало связаны, а это значит, что и сами районы друг с другом общаются слабо, и такого понятия как «межрайонный обмен» или «внутриобластной рынок» просто не существует. Вот с Москвой такой обмен существует, и по очень многим позициям, а друг с другом – практически нет.
В общем, Московская область представляет собой достаточно рыхлую, аморфную структуру, ориентированную больше вовне, чем внутри себя, и поэтому, глядя на нее, не может не сложиться впечатления, что отдельная администрация для нее вовсе и не нужна. То есть ныне действующая московская областная администрация представляет собой только промежуточную структуру, которая не выполняет никаких полезных функций и является всего лишь реликтом прошлого.
Но если не нужна областная администрация, то и губернатор для области тоже не нужен. Если нет объекта для руководства, то и потребность в руководителе отсутствует. И это отсутствие потребности в руководителе особенно хорошо заметно именно в Московской области.
Чтобы обосновать это соображение, мы вкратце объясним, в чем состоит основная задача всех областных администраций - это выравнивание уровней бюджетной обеспеченности городов и районов, входящих в состав области (есть еще, конечно, задачи по увеличению инвестиционной привлекательности региона, развитию человеческого капитала и т.д., но слишком уж редко они оказываются в фокусе внимания региональных руководителей, чтобы принимать их в расчет).
Указанная работа носит двойной характер, так как областная Администрация имеет дело сразу с двумя финансовыми потоками.
Первый финансовый поток поступает в областной бюджет из федерального бюджета (т.н. федеральный трансферт), и используется для покрытия дефицита областного бюджета и районных бюджетов. Дефицит этих бюджетов - явление не случайное, он практически встроен в систему местных финансов, потому что расходы бюджетов явлются достаточно жесткими и осуществляются по единым для всех регионов нормативам. И местные администрации ничего с этими расходами сделать не могут, поскольку они являются как бы заданными сверху. А вот доходы, понятное дело, везде разные, где-то они больше, где-то они меньше, поэтому часть областей, краев и республик Российской Федерации может своими доходами покрывать нормативные расходы, а часть – не может. Отсюда у Федерации возникает обязательство по покрытию дефицитов областных бюджетов, так как эти дефициты возникли не вследствие плохого руководства областных администраций, а вследствие жесткой заданности расходов и неравномерного распределения доходов по территории страны.
И вот как раз основной задачей областной администрации является получение федерального трансферта и его дальнейшее распределение по областным бюджетополучателям, по городам и районам области, чтобы покрыть дефициты их местных бюджетов и выравнять их бюджетную обеспеченность.
Это первый финансовый поток, который существует уже очень давно; но, кроме него, в ряде областей существует другой финансовый поток, который называется отрицательным трансфертом. Этот трансферт возникает в том случае, если на территории того или иного района (города) объем собираемых налогов и неналоговых доходов, которые закреплены за данным бюджетом, превышает нормативные расходы. Тогда у областного бюджета возникает право перераспределить этот излишек в свою пользу и отправить на финансирование дефицитных районов.
Разумеется, если размер таких отрицательных трансфертов будет большим и постоянным, то он может сравняться с размером федерального трансферта, что сделает последний избыточным. И тогда уже федеральный бюджет получает право перераспределить его сумму на другие цели.
Такова основная задача всех областных администраций. В Московской области она решается очень легко, потому что федеральный трансферт составляет относительно незначительную часть доходов областного бюджета (10% в 2011 году, 11% в 2010 году). То есть если многие области России являются дотационными и без внешней поддержки существовать не могут, то вот Московская область и ее районы могут прожить относительно самостоятельно, почти без поддержки извне.
Соответственно, потребность в некой промежуточной инстанции, которая сначала получает финансовые ресурсы из Федерации, а потом разбрасывает их по местным бюджетополучателям, практически полностью отсутствует. Ну, а если, повторимся, нет потребности в инстанции, то и нет потребности в ее руководителе.
Власти, принимающие ответственные решения, могли, в принципе, учесть это соображение, и не принимать поспешных решений с назначением нового губернатора. В конце концов, если для его осмысления требовалось время, то могли бы назначить одного из заместителей г-на Громова в качестве и.о., и потом думать сколько влезет. Но они поторопились назначить на пост губернатора уважаемого человека, которого просто так с этой должности не снять; поэтому административная и финансовая структура Московской области останется законсервированной еще на много лет. А очень жаль – была возможность провести ее модернизацию.
Григорий Гриценко
