Первый путинский Госсовет был началом переформатирования взаимоотношений Центра и регионов, он очевидным образом перекликается с последним медвевевским, состоявшимся 26 декабря, но смысл происходящей трансформации сложно понять без сопоставления замаха полугодичной давности с получившимся сейчас результатом.
Начну с того, что два Госсовета разительно отличаются стилистически. Если «медведевский» Госсовет, на котором выступили Медведев-Путин, спикер СФ, два вице-премьера, два федеральных министра и девять губернаторов, был живым, а иногда жестким обменом мнениями, то на «путинском» Госсовете выступили четыре губернатора (при этом Собянин и Басаргин – в недавнем прошлом федералы), четыре лидера думских партий и спикер с вице-премьером – госсовет по-путински стал не местом, где ведутся дискуссии, а местом объявления имеющихся у Кремля планов и изъявлением лояльности по их поводу.
Особенно контрастно выглядят выступления спикера верхней палаты В. Матвиенко в декабре и июле. В декабре это четкое и концентрированное изложение позиции региональных элит с целым рядом серьезных предложений: о необходимости передачи полномочий «насовсем», а не просто их делегирования; о необходимости увязывания передачи правовых полномочий с передачей конкретных источников финансирования; о необходимости идти дальше, включая передачу регионам управления федеральным имуществом, и идти глубже, включая передачу на уровень местного самоуправления части налогов и сборов. В июле это набор общих лозунгов и слов, пусть и правильных: «В федеративном государстве надо давать больше свободы региональным парламентам, законы которых более точно будут учитывать особенности и специфику субъектов».
Что можно сказать о прозвучавшем 17 июля по существу?
За прошедшие с конца декабря полгода сам набор полномочий, которыми Центр готов делиться с регионами, существенно сократился, и, что особенно важно, практически исчезло обсуждение финансового их подкрепления. Вице-премьер А. Хлопонин, который возглавлял рабочую группу и озвучивал соответствующие предложения в декабре, в июле не выступал вовсе. Губернатор О. Чиркунов призвал в декабре к тому, чтобы передаваемые регионам функции были не столько рутинными – вроде обеспечения соответствия принятой федеральным законодателем нормы, сколько содержательными. В июле не было уже ни содержательных функций, ни самого губернатора Чиркунова – его сменили в самый канун принятия закона о губернаторских выборах.
Объявлено, что делегирование полномочий регионам начнется с 2013 г. Они будут включать: экологический надзор, надзор в области качества и безопасности пищевых продуктов, надзор за соблюдением трудового законодательства, лесное семеноводство и семенной контроль, надзор за перевозками пассажиров автомобильным транспортом. Для сравнения: в декабре предлагалось передать на региональный уровень более 100 полномочий, осуществляемых более чем 220 000 федеральных служащих, только на денежное содержание которых расходуется 67,5 млрд рублей!
Губернаторы получат карт-бланш на назначение руководителей и определение структуры соответствующих надзорных органов. Индивидуальных субвенций на выполнение отдельных полномочий не будет, за выполнение передаваемых полномочий Центр будет жестко с регионов спрашивать, включая персональную ответственность выборных глав вплоть до их отстранения.
Будут пересмотрены критерии оценки эффективности органов исполнительной власти в регионах в сторону существенного их сокращения: с двух с лишним сотен до 11. Проект соответствующего указа уже подготовлен.
Что из всего этого следует?
Во-первых, речь идет о некоторой децентрализации, но не о рефедерализации. Центр готов передать регионам ряд обременяющих его контрольно-надзорных функций, но именно передать, а не делегировать. Между тем, как справедливо сказала в декабре В.Матвиенко, в случае делегирования полномочий для Центра «сохраняется соблазн действовать в соответствии с известным принципом: хочу – дал, хочу – взял обратно», что расхолаживает регионы. Передаваемые полномочия должны иметь максимально высокий статус собственных полномочий, они должны закрепляться как неотъемлемые. Сейчас же получается, что какое-то время назад Центр с позиции силы разделил в свою пользу совместные полномочия, а сейчас готов дать их обратно во временное пользование и под жестким контролем. Абсолютно прав О. Чиркунов, когда говорит, что если передача полномочий упрощает систему управления, то делегирование ее усложняет.
Во-вторых, «заматывание» вопроса о полном финансовом обеспечении передаваемых регионам полномочий напоминает то, что было в 2004 г. в связи с обсуждением реформы монетизации льгот. Тогда тоже возражения регионов удалось достаточно быстро сбить, только потом это обошлось очень дорого.
В-третьих, как ни справедлива была ирония в отношении чисто имиджевой роли Д. Медведева, контраст между обсуждением одной и той же повестки при нем и при Путине разителен. В отличие от политической реформы, которая тоже оказалась выхолощена между объявлением о ней Медведевым в декабре и реализацией, здесь ситуацию нельзя объяснить только перепуганностью властей в декабре в связи с массовыми протестами. Реформа федералистская намечалась, обсуждалась, но пока просто не состоялась никак. В.Путин, зло реагирующий на малейший намек об уступках, предпочитает говорить о «новом порядке приведения губернаторов в должности» вместо выборов.
Вернемся к тому, что предстоящие несколько лет пройдут под знаком двух генеральных трендов: изменения взаимоотношений общества и власти, с одной стороны, и изменения взаимоотношения Центра и регионов, с другой. Пока такое впечатление, что Кремль пытается вопреки логике развития противостоять объективно развивающимся процессам, что контрпродуктивно и, по меньшей мере, бесперспективно.
Николай Петров
